全面构建风险防范机制 促进农业持续健康发展
- 作者：倪锡林 新闻来源：本站原创 点击数： 更新时间：2008-5-9
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政策性农业保险是党中央、国务院为了增强农业防范风险能力和可持续发展水平，促进我国经济协调健康发展所提出来的重要举措。随着农业向高投入、高产出、高风险、高技术含量领域挺进，农民面临的自然风险和市场风险越来越大。农业保险可以分散风险、转移风险，使农民获得必要的补偿，有助于尽快恢复正常的农业生产。开展政策性农业保险工作，为农业发展提供全方位的保险保障，是保险支持三农、服务经济社会发展的重要责任和迫切需要，既是完善农村保障体制的内在要求，又是发展现代农业的必然选择。
一、政策性农业保险的特征及国外通用的保险模式
政策性农业保险是农业支撑保护体系的一个组成部分，是补充保障的重要举措和系统工程。具有以下几个特征：
一是政府主导性强。政府不仅在宏观调控上指导和支持政策性农业保险的开展，在微观经营上也要给此类业务提供经费补贴等优惠政策。二是高风险性。据测算，农业保险综合成本率一旦超过90%就会面临亏损，而目前我国农业保险的综合成本率已达100%左右。同时农业保险标的具有单位价值小、分布范围广、受多重风险制约、保险价值确定难、道德风险高、专业技术性强等特点，承保和理赔过程复杂且成本相当高。国内大部分保险公司在正常市场环境下无力开发农险市场。三是非盈利性。农业产业是弱质产业和高风险产业，农民收入相对较低，经济承受能力弱。因此，政策性农业保险关系到我国农业产业的发展和稳定，必须坚持非盈利原则。
鉴于农业保险的重要作用和特征，各国纷纷采取各种方式推行政策性农业保险，主要有以下几种模式：
西欧国家推行政策优惠模式。相互竞争的互助保险社和商业性保险公司承办政策性农业保险，政府不直接参与农业保险的经营，但给农业保险以税收等政策优惠；美国实行国家和私营、政府和民间相互联系的双轨制农业保险保障体系模式，实行强制与自愿保险相结合。通过对农作物保险通过保费补贴、业务费用补贴、再保险、免税形式给予扶持；日本推行农业保险组织形式采用“三级”制村民共济制度，还建立了以各府农业相互救济协会联合会为成员的“农业相互救济基金会”，筹集资金，保持业务收入和支出平衡。
二、宿迁市开展政策性农业保险工作成效
2007年，宿迁市对水稻、能繁母猪、三麦、奶牛、食用菌等种（养）殖开展政策性农业保险试点工作，承保水稻293万亩，承保面达100%，承担水稻风险总额6.3亿元；承保小麦365万亩，承保面达100%，承担小麦风险总额7.3亿元；承保能繁母猪85535头，承保面达100%，承担能繁母猪风险总额8554万元。其间，因受暴雨、台风等自然灾害影响，全市参保水稻受灾面积51万亩，涉及农户12万户，共赔付2290万元；参保能繁母猪死亡1560头，全部得到赔付，总额为151万元。通过开展政策性农业保险，落实了省委省政府的支农惠农政策，增强农业、农村和农民抵御自然灾害风险和应对重特大意外事故的能力，促进了农业稳定发展、农民持续增收、农村和谐稳定。
（一）政府强力推动，政企联办共保。宿迁市委、市政府高度重视农业保险试点工作，主要领导多次作出批示，要求加快推进试点步伐。市政府对农业保险试点工作统一部署安排，成立以常务副市长为组长、分管副市长为副组长的领导小组，出台了《关于开展农业保险试点工作的实施意见》及补充规定。各县（区）、乡镇也都分别成立了农业保险试点工作领导机构和办事机构，明确了部门职责和相关责任人。市农业保险试点工作领导小组多次召开会议和座谈会，研究部署农业保险试点前期各项工作，就农业保险开办模式、开办险种、责任范围及保险机构的选择等方面进行了深入细致的调研分析。通过借鉴其他省、市开办农业保险的成功经验，结合我市实际，确定按照“联办共保”模式开展农业保险试点实践。通过公开招投标，确定中国人寿保险宿迁分公司具体开展农业保险业务，充分发挥其经营规范、网络健全、经验丰富等优势。通过采取“联办共保”模式，做到了政府推动与市场运作相结合，农民自愿与政策扶持相结合，维护农民利益与培养风险意识相结合。
接上
（二）完善制度规范，明确运营责权。在经营模式上，采取由县（区）政府和人保公司按照7：3比例进行联办共保，保险业务市场化运作，县（区）政府和人保公司分别承担70%和30%的风险。发生保险责任范围内的赔付，县（区）政府和人保公司分别按7：3比例分摊赔付款。政府70%部分的结余，留作农业保险基金；保险公司30%部分的结余，留作农业保险赔偿准备金。在保费补贴上，市级以上财政、县（区）财政对农民投保的水稻、小麦、食用菌、内塘养殖保险等险种实行保费补贴。市级以上财政承担保费的50%，县（区）级财政承担保费的25%，农户承担保费的25%。在保费收取上，按照业务操作流程和财务管理办法，由乡(镇)农村经济服务中心协助收取保费，负责登记、造册、收费、统计和汇总。所收取的保费当天上交保险公司，保险公司以此为出具保单的依据。财政补贴资金，由县（区）农业保险试点工作领导小组根据保险公司出具的保险单，向同级财政部门按险种提出书面申请。在费用管理上，实施封闭式管理如图所示：
农户交纳保费
县区财政补贴保费
市级以上财政补贴保费
形成农业保险资金
扣除12%业务管理费后
形成农业保险基金由县区财政设专户管理
形成农业赔偿基金由保险公司设专户管理
发生保险事故拔付总赔款30%
发生保险事故拔付总赔款70%
形成总赔款
保险公司直接支付
农户
按照当年总实收保险费(含财政补贴部分) 12%的比例提取管理费，用于培训、宣传、展业、理赔等相关费用，并包含设备设施、人力成本、协助展业灾害查勘定损等综合费用。管理费由保险公司和推进保险的单位部门统筹使用，充分调动保险公司及推进保险单位部门的工作积极性。在经营管理上，市农业保险试点工作领导小组负责制定全市农业保险的计划和措施，做好农业保险的推动、组织、协调工作，按国家有关政策、法规，管理农业保险资金。人保公司负责积极做好保险业务培训和指导，提供业务单证，做好展业承保工作，办理保费收缴和理赔款项发放，协助管理农业保险资金，组织做好保险查勘定损工作，按规定做好保费及赔款的财务核算工作。农业保险试点的业务承保和理赔工作由人保公司按商业保险规则运作，理赔方案需市农业保险试点工作领导小组审查批准。在保险条款上，为了充分调动农户投保积极性，我市政策性农业保险条款第二十六条明确指出，“如投保人连续投保本保险，且前一保险期间内未发生赔款，保险人按照本次续保前的保险合同载明的保险面积，给予投保人本期对应的保险面积部分自交保险费10%的保险费优待”。在宣传发动上，市、县（区）农工办、农林、水产、财政、人保等各在相关部门都围绕农业保险有关方针、政策和法律法规，印发宣传材料45万份，制作悬挂宣传标语150条，还通过电视媒体介绍农业保险责任免除、保险金额的确定方式、理赔处理等知识，向农户普及保险知识。人保公司在宿豫区举办能繁母猪保险赔付现场会，现场赔付4万元，泗阳人保公司举办水稻保险赔付现场会，现场赔付321万元。通过广视角、多层次的宣传发动，让广大干群对农业保险有深入的了解，切实提高农民的保险意识，加快了农业保险试点进程。
（三）健全工作机制，规范职能运作。一是部门协调配合形成工作合力。市、县（区）农工办、农林、水产、财政、人保等各相关职能部门都从促进农业发展,保障农民利益的大局出发,强化措施落实，加强协调配合，形成工作合力。农工办系统认真履行牵头职责，农林系统积极加强核灾理赔工作调研，财政系统全力筹措配套资金，人保公司具体做好农业保险试点工作。二是强化业务培训，提高服务水平。邀请农业保险专家举办了农业保险专题讲座，市、县（区）业务人员、乡镇负责人参加了专题讲座培训，累计参训人数750人次；人保公司系统内部共组织了业务培训15次。三是健全工作机制。市农险办下发了《关于建立农业保险联席会议等六项工作制度的通知》。市财政局专门下发文件，对农业保险资金管理提出了明确要求，人保公司制定了单证管理、承保、理赔等制度，逐步建立了适合农业保险要求的方法和管理制度。同时，建立了农险联席会议制度和回访制度，定期会办农业保险的展业、理赔和服务情况，及时解决问题，组织人员定期对农户进行回访服务，收集农户反馈意见，整改不足，推进面上工作有效开展。
（四）强化灾后服务，开展工作创新。定损理赔是农业保险工作的最终落脚点，是保障参保农民权益的兑现环节。工作中，对受灾情况进行查勘定损，统一标准，公开程序，张榜公布，力求准确，把农业保险理赔工作办成“阳光工程”。2007年，宿迁市保险水稻因受台风“韦帕”的影响倒伏面积较大，造成一定程度减产。灾情发生后，市政府迅速启动大面积灾害事故应急预案，下发了关于认真做好参保水稻受灾统计工作的通知，市农险办召开水稻理赔工作专项会议，要求各县（区）高度重视，规范运行，积极稳妥地做好水稻保险理赔工作。各县（区）农业局、农工办、财政局、人保公司等部门和单位共组成数十个定损小组，会同农技农经部门及乡村干部，立即开展了查勘核灾工作，对水稻报损情况进行了查灾核损。同时，市农险办组织水稻专家对因台风受灾的水稻进行了现场查看，并对台风造成的水稻损害进行了评估。查勘定损理赔工作实事求是、科学定损，按损失面积和损失程度等进行登记、造册和汇总，准确合理核定损失数量和程度，统计汇总后的参保水稻受灾面积扣受损程度由村居、乡镇、县（区）政府和县（区）人保公司共同盖章确认。赔付前，将受灾农户、受灾面积、赔付金额等情况进行张榜公示，并公开理赔明细，保险理赔工作做到了公开、公正、透明，并通过农户的“一卡通”及时将赔款赔付给农户。
为提高保险服务水平，人保公司建立健全市、县（区）、乡镇、村居四级服务网络，已在全市大多数乡镇建立了三农保险服务站，并将在各行政村普遍建立了三农保险服务点，同时对乡镇、村居农业保险工作人员进行业务知识培训，提升农业保险队伍的整体素质和工作水平，提高了他们履行农业保险宣传、承保、理赔等工作职责的能力。建立农业保险理赔服务绿色通道，切实遵守保险理赔服务条款，为农户提供便捷高效优质的理赔服务，特别是对能繁母猪保险赔付，本着“手续从简、快速理赔”原则，简化理赔手续，实行快速理赔。尝试将政策性农业保险的开办与农村信贷的发放进行无缝对接，通过政策性农业保险的开展，为贷款或担保提供保证，从而增强农村金融产品的供给能力。2007年，人保公司和市农村信用社分别与该市宿豫区顺河镇养猪大户签订了能繁母猪保险保险单和贷款协议。这既是我市在扶助生猪生产的又一新举措，也是我市在农业保险和农业信贷携手服务地方三农发展的新探索，对稳定市场需求、促进生猪生产起到了保障和推动作用。
三、宿迁政策性农业保险工作存在的不足
尽管宿迁市政策性农业保险试点工作中取得了阶段性成效，但仍面临和亟待解决的问题。
（一）农业保险的法律缺失与道德风险并存。《中华人民共和国保险法》只规范商业性保险，对农业保险未予界定，2002年修订的《中华人民共和国农业法》也只是“鼓励商业性保险公司开展农业保险业务”。农业保险的组织体系、经营范围、经营管理、费率厘定、赔付标准等缺乏法律规范，在国家法律缺失的基础上，地方性法规对此也是一片空白，农业保险业务的开展仍处于法律盲区。由于法律制度的缺失，受农业经营者自身利益、小农意识和文化素质的影响，以及农保公司趋利避害的思想影响,骗保、拒赔现象时有发生，2007年9月发生的韦帕台风保险灾害事故，宿迁市小部分农户对水稻的受灾面积、受损程度进行了虚报，经核查定损，全市受灾面积核减了1.85万亩。
（二）农业保险的低赔付与农业产业的高风险并存。农业产业是受自然灾害影响较为严重的产业，宿迁是旱涝交替多发性地区，农业生产经营设施条件较差，自然灾害对农业产业发展造成的损失非常大。农业保险作为农业产业发展的“保护伞”，受其自身收益和险种管理等因素的影响，对农业灾害的补偿水平很低。目前，我市每亩小麦、水稻最高赔偿限额为200元，远远低于每亩水稻500-600元的种植成本。加之农业保险责任范围较窄，只承担暴雨、洪水、风灾、雹灾、旱灾、冰冻、病虫害保险责任，对火灾等其他意外灾害造成的损失不负责任。
（三）农业保险的政策性与商业运营的趋利性并存。农业保险的商业化运作，保险公司一味追求利润最大化，导致其仅以经济利益的回报程度来设定保险险种，往往效益高、风险大的农业产业未纳入农业保险体系。如宿迁仅开办水稻、能繁母猪、三麦、奶牛、食用菌等种（养）殖保险，花卉、大棚蔬菜、畜禽养殖等险种均未开办。农业保险偏低的收益甚至亏损，极大影响了农业保险经营者对农业险种的投入和经营力度，一些农业险种将逐渐萎缩和消失。因此，农业保险需要政府支持及政策引导，需要国家履行宏观调控和公共管理的职责。
（四）农业保险的高成本与农户家庭的低收入并存。农业产业是高风险产业，农业保险费率受农业产业的风险、种植空间的分散、农户投保的季节性、理赔定损的复杂性等多种因素影响，造成了农业保险的高成本和机构运营的高费率，农业保险比一般城镇保险付出更多的人力、物力和财力。如我市农业保险的费率就高达5%以上，又受农业生产效率和效益不高、农民收入水平相对低下等因素制约，农户对农业保险的支付能力有限，投保积极性不高。
（五）农业保险的政策热与执行冷并存。农业保险作为一项支农惠农措施，从中央到地方都从政策、资金等方面进行大力扶持，但好多管理体系不健全，操作难度较大。如农业保险的定损、赔付、保费管理等关键环节缺乏科学、高效、便捷性，存在多部门交叉、重复管理，严重浪费了人力、物力、财力，既容易激化矛盾，又耽误赔付及时到位，导致农户对政策性农业保险的认识不到位，制约了保险在农村的发展。
四、进一步做好政策性农业保险的几点思考
分析农业保险的发展现状，分析政府、保险公司和生产者在政策性农业保险中的地位与作用，不断完善政策性农业保险工作体制机制，为现代农业发展保驾护航。
（一）农业保险立法要先行。保险法律、法规的建立是农业保险发展的基本保证，必须加快我国农业保险立法步伐，尽早为农业保险发展提供保障。农业保险目前面临着许多问题，其中部分问题应该由农业保险法加以明确规定。如农业保险组织问题、农业保险经营模式、政府在农业保险中定位问题等。有了农业保险方面的法律规定，不但使农业保险经营者有法可依，而且可以把政府对农业保险的扶持加以规范，实现政策的连续性。以立法的形式规定关系到国计民生的几个险种和经营规模达到某种程度的险种必须参加保险，而其它涉农险种则采取自愿投保的方式参加保险，扩大农业保险的承保范围，更好地满足“大数法则”的要求，降低赔付率和保险费率，使更多的农民参加农业保险，形成良性循环。制定农业保险法及其实施细则，确定基本法律依据，保证农业保险体系的顺利建立和业务的协调运作，使农民的利益得到保证。
（二）农业保险政策再优化。农业是国民经济的基础产业，从对农业的保护角度，政府必须加快发展政策性农业保险，对农业灾害损失提供经济补偿，维持农业生产持续、稳定发展，使其能够真正为农业发展撑起“保护伞”。农业保险准公共产品的性质决定了农业保险必须实行政策性经营，因此各级政府要从政策上支持农业保险，规定相关税收优惠政策，加大财政对参保农民的保费补贴、经营农业保险组织的业务经费补贴、农业保险教育投资等方面支持力度。国家和省应该根据地方经济发展的客观差异和各地农业保险开展实际情况来确定财政补贴比例，由于宿迁经济基础比较薄弱，“三农”比重大、投保比例较高，2007年仅水稻、能繁母猪各县区就补贴了976万元保险费，财力严重不足，急需上级加大农业保险方面的专项资金支持力度，以缓减欠发达地区财政资金配套的压力。在农业保险业务单独核算的基础上，免征农业保险业务收入的所得税，按照农业保险业务收入的一定比例补贴业务经费。每年拿出一定资金作为农业保险教育基金，为农业保险的科研、教学搭建平台。
（三）农业保险意识再提高。政策性农业保险是一种制度安排，目的是促进农业发展，保障农民的利益，这要求各级政府和职能部门提对自己的角色和所尽的义务有一个准确的定位。保险经营机构要加强宣传和引导，采取灵活多样的方式做好保险知识普及工作，增强农民的保险意识。要找准确宣传切入点，围绕农民关心的问题，挖掘发生在农民身边看得见、摸得着的典型保险案例采取有计划、有组织地以农村黑板报、墙报，当地的电视、报纸、广播等新闻媒体进行广泛宣传，使广大农民认识保险、了解保险、接受保险，提高农民参保积极性。组织农业保险工作人员定期送文化、送保险知识下乡村，召开农业保险产品说明会，并提供咨询服务。各级地方政府要利用好成人中心校、农民科技素质培训网络等现有资源组织乡镇基层干部和农户学习农业保险知识，邀请专家举办保险知识讲座，编写农业保险简易读本发放到农户手中，推动农业保险工作有效开展。
（四）农业保险体系再健全。农业保险的政策性和业务性很强，涉及面广，必须建立健全、规范运作。保险经营机构要健全日常管理体系、产品开发体系、人才队伍体系、专业化的经营服务体系，提高政策性农业保险服务水平。一要确保农业保险规范运作。要加强对政策性农业保险资金的规范管理，明确农业保险资金的归口管理部门，财政补贴资金要直接划入归口账户，定期检查和报告财政补贴的到位情况、使用情况和结余情况。严格政策性农业保险资金账户管理，实行责任追究制，对挪用、占用以及延迟划拨农业保险资金的行为要严肃查处。行政部门要加强对农业保险工作的监管，定期不定期检查经营风险管控、农民利益维护等情况。二要加快农业保险产品创新。设计保险产品时，要从农民文化水平不高的实际情况出发，制定的保险条款要通俗易懂、投保手续要简单可行；要根据农业风险和灾害损失的地域性和管理水平的不同，实行差异化的保险费率；要运用风险修正系数，充分调动农民的投保积极性和加强对保险标的管理。保障要适度、保费要低廉，以减轻农民负担；险种要丰富，服务高效农业，逐步使保险产品覆盖到主要的种植业农作物和养殖业品种，满足多层次农业保险需求。三要提高农业保险服务能力。要从承保、核损、理赔等多方面入手，加强业务调研，总结经验和不足，改进保险服务；开展为农民提供上门续收保费、代办理赔手续、小额赔付送款到户等一系列“便农”服务；延伸客户服务功能，利用农业保险网络帮助农民收集农产品购销信息与劳务供求信息。四要加强农业保险工作队伍建设。通过多种途径加快对农业保险技术人才、管理人才的培养，特别要加强对乡镇、村居农业保险工作人员业务知识培训，逐步提升农业保险工作队伍的整体素质和工作水平。
（五）农业保险机制再创新。农业风险具有高度关联性，造成损失的时候在时间和空间上不易分散，很容易形成农业巨灾损失。一旦巨灾损失发生，单纯的商业性保险公司和地方财政就很难独立承担与消化，不仅会造成偿付能力危机，更有可能影响到政府的信誉。这要求各级政府和保险公司要高度重视巨灾风险的防范与化解，通过创新农业保险机制，增强农业抵御巨灾风险的能力。一要加速确立农业保险的再保险机制。国家、省可以建立农业保险再保险公司，市、县将部分风险转嫁给再保险公司，以更好体现保险的大数法则原理。建立政府与保险公司相结合的优惠型农业再保险，可有效降低农业保险风险，有效提高地方开办并补贴农业保险的积极性，推动农业保险的快速普及，推动农业保险健康稳步发展。二要建立政府主导下的农业巨灾风险基金体系。通过财政预算安排、正常年景农业保险的盈余以及企业资助等多途径筹措巨灾风险基金，增强各级政府农业巨灾风险的统筹能力。对政策性农业保险的保费补贴要建立长效机制并纳入各级财政预算，并及时划拨，尽量减少临时动议和随意调整，保证政策实施连续性和稳定性。三要制定政策性农业保险发展规划。明确政策性农业保险的发展领域和重点，初期应坚持少品种、广覆盖、大保面。先把涉及国计民生的主要种植业和养殖业产品作为重点，各地也可根据资源优势，自主确立几个本地主要产品，以减轻财政负担。四要进一步提高风险管理水平。农业灾害风险多发，且经常呈现集中性、巨灾性和突发性的特点，必须建立重大灾害的风险预警、防范机制。各级政府要建立政策性农业保险大灾应急预案，确立应急处理的工作原则，建立组织指挥系统，并建立预警和预防机制、制定应急响应的具体方法和步骤，落实应急处理的保障措施，注重灾害数据的整理、分析和运用。五要加大市级农业保险统筹力度。自实行省直管县的财政体制改革后，对苏北经济欠发达地区而言，市级财政对县（区）财政统筹力度减弱，以市为单位统筹建立农业保险基金难度明显加大，一旦遇到大灾年份，市里将无法对农保资金实行统一调度，而以县（区）为单位将无法保证足额理赔。2007年，宿迁市宿城区共建立233万元水稻保险基金，因保险事故实际赔付了285万元，区财政必须再对差额部份进行赔付。因此,要研究以市为单位建立农业保险机制，增强保险资金统筹能力和农业保险能力，最大程度地保护农户利益。
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